หลายคนคงเคยได้ยินระบบ “งบประมาณแบบมีส่วนร่วม (participatory budgeting)” ที่เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมตัดสินใจในการจัดงบประมาณ ไม่ว่างบที่ให้มีส่วนร่วมนั้นจะมากหรือน้อยก็ตาม ในแง่หนึ่งงบประมาณแบบมีส่วนร่วมถือเป็นการสร้างพื้นที่ต่อรองพร้อมกับเพิ่มอำนาจการตัดสินในการจัดสรรทรัพยากรในสังคม
หน่วยงานจะออกแบบกลไกและกระบวนการเพื่อให้ประชาชนเข้ามาแสดงความคิดเห็น จัดลำดับความสำคัญ ไปจนถึงการเลือกว่าจะนำงบก้อนนั้นไปทำอะไรในพื้นที่ไหน การเพิ่มกลไกและกระบวนการภาครัฐดูเหมือนการเพิ่มภาระให้กับเจ้าหน้าที่ซึ่งมีงานมากอยู่แล้ว แต่ในอีกแง่หนึ่งถือเป็นการท้าทายความสามารถของภาครัฐและคุณภาพของกระบวนประชาธิปไตย
แน่นอนว่าการมีส่วนร่วมในงบประมาณไม่ได้เป็นการบังคับให้ประชาชนมาร่วมกระบวนการ หลากหลาย แต่ถ้าลองนึกถึงสังคมที่มีความเหลื่อมล้ำสูง คนจนถือเป็นคนส่วนใหญ่ที่เข้าไม่ถึงโอกาสแถมยังถูกกีดกันจากการเลือกปฏิบัติแบบสองมาตรฐานกับกลุ่มชนชั้นนำ งบประมาณแบบมีส่วนร่วมจึงถือเป็นการเปิดช่องทางในคนจนซึ่งเป็นคนกลุ่มใหญ่ในสังคมมีส่วนร่วมกับกระบวนการทางการเมืองที่มากไปกว่าการเลือกตั้ง แล้วอะไรที่ทำให้ระบบงบประมาณแบบปิดถูกเปิดออกในเมืองปอร์ตู อะเลกรี ในบราซิล
การทำความเข้าใจระบบงบประมาณแบบมีส่วนร่วมต้องทำความเข้าใจร่วมกับพัฒนาการทางการเมืองของบราซิล แม้ว่าบราซิลจะเปลี่ยนผ่านระบอบการเมืองแบบเผด็จการอำนาจนิยมที่มาจากการรัฐประหารมาสู่ระบอบประชาธิปไตยในปี 1985 แต่ก็ยังเต็มไปด้วยการกีดกันโอกาสคนทั่วไปเข้าถึงอำนาจ การใช้ระบบอุปถัมภ์ในวงแคบจัดสรรทรัพยากรและผลประโยชน์ จนเกิดการทุจริตคอร์รัปชันในวงกว้าง
กระแสการเมืองประชาธิปไตยได้ทำให้ภาครัฐ พรรคการเมือง และขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคมหันมาให้ความสนใจกับประชาชนส่วนใหญ่ว่าเข้าไปมีส่วนร่วมในกระบวนการงบประมาณเพื่อให้ผลลัพธ์ในทางนโยบายเกิดประโยชน์กับคนส่วนใหญ่ได้อย่าง พรรคแรงงานในบราซิลเป็นผู้จุดกระแสการมีส่วนร่วมของประชาชนในระดับท้องถิ่นและชนะการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีเมืองปอร์ตู อะเลกรี ซึ่งมีประชากรประมาณ 1.3 ล้านคน เป็นเมืองหลวงของรัฐทางใต้รัฐหนึ่งที่มีความเสี่ยงต่อวิกฤตทางการคลัง
ที่ผ่านมาเมืองมักจัดงบประมาณให้กับพื้นที่ใจกลางเมืองซึ่งเป็นย่านที่อยู่อาศัยของชนชั้นสูงและชนชั้นกลาง ซึ่งเน้นการสร้างโครงการขนาดใหญ่ที่อาจมีการทอนเงินให้กับผู้สนับสนุนทีมบริหาร ส่วนชนชั้นล่างถูกผลักออกจากศูนย์กลางไปอยู่ยังในเขตชานเมืองที่โครงสร้างพื้นฐานไม่ค่อยดี ผู้บริหารเมืองที่ได้รับเลือกตั้งเข้ามาใหม่มีข้อจำกัดในการจัดเก็บรายได้และจัดสรรงบประมาณอย่างมาก จึงได้สร้างกลไกการมีส่วนร่วมให้ประชาชนโดยเฉพาะอย่างยิ่งการตั้งเป้าหมายให้กลุ่มชนชั้นล่างมาร่วมจัดลำดับความสำคัญในการจัดทำงบประมาณ
เมืองปอร์ตู อะเลกรี เริ่มการจัดทำงบประมาณแบบมีส่วนร่วมด้วยการแบ่งพื้นที่ออกเป็น 12 เขต เพื่อจัดกระบวนการรับฟังความคิดเห็น ซึ่งมีการทำดัชนีชี้วัดคุณภาพชีวิต (Quality of Life Index) เปรียบเทียบแต่ละเขต ว่ามีความยากจนระดับไหน ความหนาแน่นของประชากรแต่ละเขตเป็นอย่างไร โครงสร้างพื้นฐานและสาธารณูปโภคดีหรือไม่ เขตที่มีดัชนีเหล่านี้ในระดับต่ำจะได้รับมูลค่าเงินงบประมาณที่สูงกว่าเขตที่คนอาศัยมีฐานะดี แล้วไปสำรวจความต้องการของคนในพื้นที่ว่าอยากให้เมืองนำงบประมาณไปพัฒนาอะไรบ้าง เช่น ทางเท้า ระบบระบายน้ำเสีย การก่อสร้างตึกในโรงเรียน เป็นต้น โดยการรับฟังความคิดเห็นจะต้องมีการทำเอกสารข้อมูลงบประมาณให้คนทั่วไปเข้าใจง่าย
กระบวนการมีส่วนร่วมแบ่งออกเป็นสองรอบ การมีส่วนร่วมรอบแรกเริ่มต้นในเดือนมีนาคม-มิถุนายน เมืองจัดการประชาสัมพันธ์และให้ข้อมูลกับประชาชนในแต่ละเขตว่าดัชนีชี้วัดคุณภาพชีวิตเป็นอย่างไร เพื่อให้ประชาชนรับรู้และสามารถวิเคราะห์ความต้องการได้ การมีส่วนร่วมรอบที่สองจัดขึ้นในช่วงมิถุนายน-กันยายน เป็นการจัดกระบวนการให้ประชาชนพูดคุยกันในเวทีรับฟังความเห็นที่จะมาการเลือกลำดับความสำคัญ เมื่อกระบวนการเสร็จสิ้นก็จะเข้าสู่การร่างข้อบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีของสภาเมือง
สองปีแรกที่ลองทำงบประมาณแบบมีส่วนร่วมมีผู้เข้าร่วมราว 1,000 คน แต่หลังจากผ่านไปสี่ปีมีผู้เข้าร่วมมากถึง 8,000 คน จนกระทั่งชัยชนะของพรรคแรงงานในการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีเมืองปอร์ตู อะเลกรี ครั้งที่สอง มีผู้เข้าร่วมกระบวนการงบประมาณแบบมีส่วนร่วมมากกว่า 20,000 คนต่อปี และดำเนินกระบวนการอย่างต่อเนื่อง Brian Wampler นักวิชาการทางด้านรัฐศาสตร์มองว่า เหตุที่เมืองปอร์ตู อะเลกรี ประสบความสำเร็จในการสร้างกลไกงบประมาณแบบมีส่วนร่วมเกิด 4 ปัจจัย ได้แก่
- แรงสนับสนุนจากนายกเทศมนตรีและเจ้าหน้าที่: แม้ความเป็นผู้นำเจตจำนงทางการเมือง (political will) ของนายกเทศมนตรีที่ได้รับเลือกตั้งเข้ามาใหม่จะเป็นส่วนสำคัญในการผลักดันกลไกใหม่ แต่แรงสนับสนุนจากเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นที่มีจำนวนมากพอที่จะจัดกระบวนการจะช่วยให้กลไกงบประมาณแบบมีส่วนร่วมให้บริการต่อได้ในระยะยาว
- ภาคประชาสังคมร่วมมือกันจัดกระบวนการถกเถียงเชิงนโยบาย: ในเมืองที่ภาคประชาสังคมขับเคลื่อนประเด็นทางสังคมมาอย่างต่อเนื่องและเข้มแข็งจนเกิดเป็นทุนทางสังคมจะเอื้อให้งบประมาณแบบมีส่วนร่วมประสบความสำเร็จ เนื่องจากภาคประชาสังคมแต่ละกลุ่มรู้ปัญหาและทางออกที่จะพึ่งพางบประมาณอยู่แล้ว เพียงแต่ขาดกระบวนการผลักดันประเด็นในภาพใหญ่ภายในเมือง
- สภาพแวดล้อมทางการเมือง: งบประมาณแบบมีส่วนร่วมเป็นการผลักดันจากนายกเทศมนตรี ซึ่งเป็นการพยายามขจัดเครือข่ายอุปถัมภ์ที่มีอยู่เดิม ฝ่ายสภาเมืองที่เสียผลประโยชน์อาจจะไม่เห็นด้วยกับกลไกงบประมาณแบบมีส่วนร่วม ฉะนั้นการจะผลักดันงบประมาณแบบมีส่วนร่วมให้สำเร็จได้ต้องอาศัยเจตจำนงทางการเมืองจากทั้งฝ่ายบริหารและฝ่ายสภา
- การจัดหารายได้เพื่อทำโครงการที่ประชาชนให้ความสำคัญ: งบประมาณแบบมีส่วนร่วมจะนำงบกลาง (discretionary budget) ที่มีการกันงบบางส่วนไว้ใช้ภายหลังมาสร้างกลไกการมีส่วนร่วมเพื่อให้ประชาชนเลือกว่าอยากได้อะไร แต่ก็ต้องออกแบบตัวเลือกให้สอดคล้องกับงบประมาณที่ได้ตั้งไว้ในแต่ละปี ซึ่งต้องอาศัยการคิดคำนวนในเชิงเทคนิคเข้ามาเสริมในระดับหนึ่ง
Rebecca Abers อาจารย์ประจำ University of Brasilia มองว่า หลังจากเมืองปอร์ตู อะเลกรีใช้งบประมาณแบบมีส่วนร่วมมาหลายทศวรรษ พบว่า พื้นที่ที่มีความยากจนใน 12 เขตของเมืองปอร์ตู อะเลกรี ได้รับประโยชน์มากที่สุดในการจัดสรรงบประมาณ ในขณะที่เขตอื่นๆ ประชาชนและองค์กรภาคประชาสังคมก็เข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการอย่างแข็งขัน อย่างไรก็ตาม การเปลี่ยนขั้วทางการเมืองก็ส่งผลให้กลไกและกระบวนการงบประมาณแบบมีส่วนร่วมเปลี่ยนแปลงไป รวมไปถึงการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ในช่วงปี 2000 ที่งบประมาณมาจากรัฐบาลกลางเพื่อรองรับการเป็นเจ้าภาพกีฬาโอลิมปิกส์และฟุตบอลโลก ได้ตัดทอนกระบวนการการมีส่วนร่วมของประชาชนออกไป สิ่งเหล่านี้ถือเป็นความท้าทายต่อการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ
จะเห็นได้ว่างบประมาณแบบมีส่วนร่วมไม่ได้เป็นเพียงการสร้างกลไกการมีส่วนร่วมของประชาชน แต่ยังสามารถใช้เป็นนโยบายในการหาเสียงเลือกตั้งได้อีกด้วย ผู้บริหารเมืองอาจจะมีนโยบายที่ใช้ในการหาเสียงแต่ก็อาจจะแพ้ในสภา ฉะนั้นการเปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการกระบวนการจัดธรรมงบประมาณจะเป็นการสร้างความเป็นธรรมและความชอบธรรมในการสร้างข้อเสนองบประมาณกับทุกฝ่าย
โดย อดิศักดิ์ สายประเสริฐ
